食安監管70年
向治理現代化邁進

2019-09-29 11:12:01來源: 中國食品報網

澳客笔记赚钱多不 www.khjklc.com.cn   (中央黨校(國家行政學院)教授 胡穎廉)民以食為天,食以安為先。食品安全是各國共同關注的重要公共政策問題。黨和政府一貫高度重視食品衛生和安全問題,不斷完善食品安全法制體系和監管體制。黨的十八大以來,為了建立健全更高質量的食品安全生態環境,確?!吧嗉饃系陌踩?,食品安全治理新政不斷推出,食品安全形勢總體穩定向好。

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  歷程

  1953年,“食品衛生”概念初現,標志著我國為維護人民群眾的食品安全邁開了第一步。

  1964年,“食品衛生標準”概念首次提出,標志著我國食品衛生管理從空白走向規范化,向著法制化管理的目標邁出了第一步。

  1978年,經國務院批準同意,原國家衛生部牽頭會同其他有關部委組成“全國食品衛生領導小組”。

  1982年11月19日,五屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國食品衛生法(試行)》。

  1995年10月30日,八屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了食品衛生法。

  2003年,國務院機構改革,在原國家藥品監督管理局的基礎上組建國家食品藥品監督管理局。

  2004年9月,國務院印發《關于進一步加強食品安全工作的決定》。

  2009年2月28日,十一屆全國人大常委會第七次會議通過了新修訂的食品安全法。

  2010年2月6日,根據食品安全法規定,國務院印發《關于設立國務院食品安全委員會的通知》。

  2015年4月24日,食品安全法經十二屆全國人大常委會第十四次會議修訂通過。

  2019年2月24日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》。

  新中國食品安全工作的起點是建國初期的食品衛生管理。當時,食品領域的主要矛盾是糧食和食物短缺之間的矛盾。同時,人民群眾對食品衛生知識匱乏,食品衛生管理工作是致力于防止誤食有毒食材。衛生部也發布了一系列規章、文件加以規范,取得了一定成效。

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  食品安全監管體制的三個時期

  我國改革開放以來的食品安全監管體制,大致經歷了以下幾個過程:混合過渡體制(1979—1993年),全面外部監督體制(1994—2002年),科學監管體制(2003—2011年),直到黨的十八大后,邁向了治理現代化。

  黨的十一屆三中全會提出,把全黨和國家的工作重點轉移到經濟建設上來,經濟基礎的變化迫切要求改革經濟體制管理模式。經國務院批準同意,原國家衛生部于1978年牽頭會同其他有關部委組成“全國食品衛生領導小組”,組織對農業種植養殖、食品生產經營和進出口等環節的食品污染開展治理。1982年11月19日,五屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國食品衛生法(試行)》(下稱《試行法》)。這是中國食品衛生領域的第一部法律,對食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料、食品用工具、設備等方面衛生要求,食品衛生標準和管理辦法的制定,食品衛生許可、管理和監督,從業人員健康檢查以及法律責任等方面都作了翔實規定。

  《試行法》規定,國家實行食品衛生監督制度,改變了各級政府非常設機構——食品衛生領導小組負責食品衛生監督管理的格局,明確各級衛生行政部門領導食品衛生工作及其執法主體地位。

  不論是從經濟社會背景、管理體制還是政策工具等方面看,改革開放初期的食品衛生都帶有濃厚的混合過渡色彩,這是一種徘徊于溫飽與吃好、計劃經濟與商品經濟、政企合一與政企分離、行業管理與外部監督、傳統管控與現代監管之間的獨特現象。

  1992年10月,黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制,提出“實行政企分開,逐步擴大企業生產經營自主權”。在這一背景下,1993年,國務院機構改革撤銷輕工業部,成立中國輕工總會。至此,食品企業正式與輕工業主管部門分離,延續了40多年的政企合一體制被打破。在此之后,各類市場主體發展食品產業的積極性被激發,食品產業獲得前所未有的發展。

  宏觀背景的深刻變化,為頒布施行十多年的《試行法》正式實施提供了良好契機。八屆全國人大常委會第十六次會議于1995年10月30日審議通過了食品衛生法,標志著中國食品衛生管理工作正式進入法制化階段。該法繼承了《試行法》的總體框架、主要制度和條款內容,增加了保健食品相關規定,細化了行政處罰條款,強化了對街頭食品和進口食品的管理。

  食品衛生法再次明確國家實行食品衛生監督制度,廢除原有政企合一體制下的行業部門食品衛生管理職權,確定了衛生行政部門作為食品衛生執法主體的地位。同時,國務院有關部門在各自職責范圍內負責食品衛生管理工作。政府通過建立有權威的外部食品衛生執法和監督機構,在絕大部分領域取代行業內部食品衛生管理,將監管者與監管對象都納入法制框架。

  與社會主義市場經濟體制相適應,傳統行政干預手段基本退出歷史舞臺,衛生部門繼續強化國家立法、技術標準、行政執法等工作,同時質量認證、風險監測、科普宣傳等新型監管工具也初現端倪。

  2001年11月,中國加入世界貿易組織?!叭朧饋備泄稱釩踩戳醬笊羈癱浠航謔稱反罅拷牘謔諧?,知識產權、政策性貿易壁壘等風險不斷增加,消費者食品安全意識也逐步提高,中國食品產業面臨大分化、大重組;隨著中國食品大量出口到國外,食品安全政策議題不再局限于國內市場層面。

  2003年,國務院機構改革,在原國家藥品監督管理局的基礎上組建國家食品藥品監督管理局,負責食品安全綜合監督、組織協調和組織查處重大事故,同時還承擔保健食品審批許可職能。2004年9月,國務院印發《關于進一步加強食品安全工作的決定》,按照一個監管環節由一個部門負責的原則,采取“分段監管為主、品種監管為輔”的方式,明確了食品安全監管的部門和職能。該決定同時明確提出,地方各級人民政府對本行政區域內食品安全負總責。

  2009年2月28日,十一屆全國人大常委會第七次會議通過了新修訂的食品安全法。根據食品安全法規定,國務院于2010年2月6日印發《關于設立國務院食品安全委員會的通知》,成立了由國務院領導擔任正副主任,由衛生、發展改革、工業和信息化、財政、農業、工商、質檢、食品藥品監管等15個部門負責人作為成員組成的食品安全委員會,作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構。此后,國務院食品安全委員會設立了辦公室,具體承擔委員會的日常工作,從而取代衛生部成為更高層次的食品安全綜合協調機構。

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  邁向治理現代化

  黨的十八大以后,在國家治理現代化的新背景下,中國食品安全也進入了新階段。

  食品安全狀況多元影響因素

  食品安全首先是“管”出來的,也是“產”出來的。這一論述表明食品安全狀況存在多元因素影響,主要包括三方面。

  一是“產”的因素,生產經營者是食品安全第一責任人。中國現有兩億多農民從事種植養殖行業,農戶違法成本低,監管難度極大。全國每年消耗32萬噸農藥、6000萬噸化肥和250萬噸農業塑料薄膜,粗放的農業生產模式導致化學污染成為當前食品安全的最大風險。2015年,中國規模以上食品工業企業主營業務收入11.34萬億元,占全國工業總產值比重10%以上。盡管已成為國內第一大工業行業和國民經濟重要支柱,與發達國家集中生產和有序流通的食品供應體系相比,中國食品產業基礎系統性薄弱,表現為產業結構“多、小、散、低”,集約化程度不高,生產經營者誠信意識和守法意識淡薄。

  二是“管”的因素,強大產業和強大監管互為支撐。中國食品藥品監管人員編制長期在10萬人左右,而各類有證的食品生產經營主體則數以百萬計,監管人員和監管對象比例嚴重失衡。

  三是“本”的因素,即環境給食品安全帶來的影響。當前全國19.4%的耕地土壤點位重金屬或有機污染超標,61.5%的地下水監測點水質較差或極差,工業化帶來的環境污染從源頭影響食品安全。然而,根據現行機構設置,上述工作分別由國土、環保、食藥監管部門負責,其往往以自身職能為出發點設置政策議程,政策缺乏互補性和一致性。

  從監管到治理的范式轉變

  食品安全成因的復雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監管外,企業自治、行業自律、媒體監督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此,食品安全治理現代化要改變過去政府一家“單打獨斗”的格局,重構監管部門、企業、行業協會、媒體和消費者等主體的角色和權利義務關系。當這種關系用法律、政策等制度形式固定下來時,就成為食品安全治理體系。

  而要將食品安全監管嵌入經濟結構調整、政府職能轉變和社會治理創新的戰略布局中,亟須一個高層次、綜合性監管機構統籌食品領域監管政策和相關經濟政策、社會政策,協調食品產業發展、質量安全等目標。

  完善統一權威的監管機構和新食品安全法出臺

  2013年3月,《國務院機構改革和職能轉變方案》獲第十二屆全國人民代表大會審議通過,改革的目標是整合職能、下沉資源、加強監管,在各級政府完善統一權威的食品藥品監管機構。至此,整合各部門食品安全監管職責以法定形式被固定下來,省級以下的工商和質監行政管理體制改革也終于實質性啟動。

  黨的十八屆三中全會提出,改革市場監管體系,實行統一的市場監管。三中全會同時強調,完善統一權威的食品藥品安全監管機構。2014年7月,國務院發布的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》指出,整合優化市場監管執法資源,減少執法層級,健全協作機制,提高監管效能。從2013年末開始,一些地方政府在不同層面整合工商、質監、食藥甚至物價、知識產權、城管等機構及其職能,推進“多合一”的綜合執法改革,組建市場監督管理局。

  2015年4月24日,食品安全法經十二屆全國人大常委會第十四次會議修訂通過。亮點是創新了信息公開、行刑銜接、風險交流、懲罰性賠償等監管手段,同時細化了社會共治和市場機制,確立了典型示范、貢獻獎勵、科普教育等社會監督手段,也為職業監管隊伍建設、監管資源區域性布局、科學劃分監管事權等未來體制改革方向埋下了伏筆。

  新時代的工作成就和挑戰

  2013年,監管機構改革后,食品藥品監管職能得以優化,監管水平和支撐保障能力穩步加強,其程度前所未有。評價一個國家或地區食品藥品安全總體狀況的指標有不少,抽檢合格率是較為常用的指標。2016年,有關部門在全國范圍內組織抽檢了25.7萬批次食品樣品,總體抽檢合格率為96.8%,比2014年提高2.1個百分點,在統計意義上有顯著進步。藥品抽檢合格率更是常年保持在98%以上。

  國際社會的評價也印證了這一點,如英國《經濟學人》雜志每年發布的《全球食品安全指數報告》顯示,近年來,中國在“食品質量與安全”方面得分排名全球前40,其中2016年排名38位,遠高于中國在人均GDP的國際排名。

  然而,食品安全監管工作也面臨挑戰。體制改革的目標是構建統一、權威、專業的食品藥品監管體制。如何理解“統一”成為關鍵。有觀點認為,“統一”是機構設置的一致性,包括橫向的機構一致,即各級地方政府層面機構設置保持一致;縱向的機構一致,即省級參照國務院設置,市縣參照省級設置。實際上,我們對“統一”的理解不應局限于字面含義。全國食藥監系統機構設置不可能也不必要完全一致。關鍵是要調動更多的監管資源,發揮高效的動員能力以及科學合理的分布監管力量。

  2018年機構改革

  十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》提出,考慮到藥品監管的特殊性,單獨組建國家藥品監督管理局,由國家市場監督管理總局管理。市場監管實行分級管理,藥品監管機構只設到省一級,藥品經營銷售等行為的監管,由市縣市場監管部門統一承擔。

  可以說,這一輪食品藥品監管機構改革真正體現了頂層設計,超越了“部門搞改革、監管看安全”,是新時代的新氣象?!按笫諧 ㄒ┢貳蹦J階プ×說鼻笆騁┌踩衛淼牧醬蠊丶稱釩踩喙艿男髁妥酆閑?,藥品監管的特殊性和專業性。總體來說,在市縣普遍采取市場監管綜合執法的前提下,用“小折騰”獲取“大紅利”的方案,一定程度上有利于監管統一性。

  這一方案面臨的最大挑戰是食品藥品安全監管的專業性如何保障,這也是過去基層綜合執法改革帶給我們的最大思考。

  改革從縱橫兩個維度調整監管體制。一是科學劃分機構設置和職責,在強化綜合執法的同時,強調專業的事由專業的人來做,所以單獨組建國家藥品監督管理局;二是合理界定中央和地方機構職能和權責,解決上下一般粗的“權責同構”問題,所以藥品監管機構只設到省一級,帶有一定垂直管理的意義,與市場監管分級管理相區別。

  2019年“黨政同責”食品安全工作格局建立

  2019年2月24日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》,強調地方各級黨委和政府對本地區食品安全工作負總責,主要負責人是本地區食品安全工作第一責任人,班子其他成員對分管行業或者領域內的食品安全工作負責。

  該規定對地方黨委主要負責人、政府主要負責人、黨委常委會其他委員、政府分管負責人、政府班子其他成員等5個方面的地方黨政領導干部的食品安全職責作出明確,既明確了職責“是什么”,也明確了“怎么干”,還明確了履職到位與否“怎么辦”,有利于進一步形成黨政領導齊抓共管食品安全工作的強大合力,對于推動形成“黨政同責、一崗雙責,權責一致、齊抓共管,失職追責、盡職免責”的食品安全工作格局,提高食品安全現代化治理能力和水平,將產生重大而積極的作用。

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